政策致贫 更需政策扶贫
---清原满族自治县扶贫办孙继仁
一、自然概况
清原满族自治县位于辽宁省东部山区，1925年建县，**年经国务院批准成立满族自治县，境内总面积3921平方公里。辖14个乡镇188个行政村，聚居着满族、汉族、回族、朝鲜族等13个民族，总人口35万，其中，农业人口25万，是一个传统的农业县份。全县耕地总面积57万亩，林地面积420万亩，森林覆盖率72.2%，森林总蓄积2403万立方米，是辽宁省重要的用材林基地和水源涵养林基地，全省四个国家级生态建设示范区之一；浑、清、柴、柳四大河流发源于我县，大伙房水库52%的蓄水量来自清原。我县是沈阳、抚顺等辽宁中部城市群的重要水源供给基地。全县有中小型水库56座；境内已探明的矿产资源有金、铁、铜等25个矿种，总储量4.5亿吨；有丰富的药材资源103科501种，北龙胆、地龙骨、人参、辽细辛等名贵药材年产量近万吨。自然资源特点可以概括为“绿色屏障”、“四河之源”、“矿藏宝库”、“天然药园”。
二、全县贫困现状
清原满族自治县是2001年被省政府确定为扶贫开发重点县。自实施开发式扶贫工作以来，县委、县政府高度重视此项工作，认真贯彻中央和省有关扶贫开发工作的方针和政策。几年来，在省、市扶贫部门的关心和支持下，在县委、县政府的领导下，经全县贫困地区广大干部、群众的艰苦奋斗，贫困群众生产生活状况得到改善，集体经济实力得到增强，部分贫困人口的温饱问题得到解决，基本生活得到了保障。但由于我县农村经济基础较薄弱，不可抗拒的自然灾害频繁发生，一些偏远农村的贫困问题仍然没有得到根本解决，其间，又经历了2010年的“7.31”和“8.05”洪灾，又加重了部分乡镇继2005年以来的“7.29”和“8.13”洪灾之后的返贫程度，尤其是产业基地、基础设施等项目毁坏程度严重，给农村和农业生产带来了巨大的经济损失，一段时间内靠自身发展难以恢复灾前水平。经统计，目前全县尚有人均纯收入低于省定贫困标准3200元以下的贫困户2.4万户6.6万余人。其中，在国家新定贫困标准线2300元以下的有1.5万户4.2万余人。此外，还有城镇贫困职工家庭2000多户7000多人。这些贫困人口大多数集中在合并村，村型较大，人口较多，地处偏僻山区，经济基础较薄弱，基础设施较落后，生产生活条件较差，是扶贫开发的硬骨头。因此，我县今后面临的扶贫开发工作任务仍然十分艰巨。
三、致贫主要原因
我县地处大伙房水库上游，根据国家有关规定，属于限制开发和禁止开发区域。为保证沈阳、抚顺、辽阳、鞍山、营口、盘锦、大连等七大城市居民能喝上“一碗清水”，多年来，作为经济欠发达且是少数民族地区的清原人民为流域生态环境不断加大基础建设投入；为涵养水源、保护水质，先后关停和放弃了许多项目，直接或间接地付出了许多沉重代价。
首先，人多地少，禁垡禁牧，发展空间不足。清原素有“八山一水半分田，半分道路和庄园”之称。在土地使用方面。我县农业人口达25万，加上执行25°以上超坡耕地退耕还林制度（2000年以来退耕还林4.1万亩），使我县目前人均占有耕地不足0.7亩，气候属高寒山区，年均有效积温2500°C-2800°C，无霜期只有115-128天，产投比1.56：1。如以种植玉米为例，种植农户按4口人计算，亩成本500元，按当地玉米平均单产800公斤，市场价0.8元计算，每亩纯效益在780元左右,家庭年总纯收入在2184元，如果没有其他收入来源，2000元的收入难以维持一家4口人的生计。由于农药、化肥的禁用及增施农家肥和有机肥，种植业方面大大增加了人工及成本的投入，全县每年在这方面将增加5000万元左右。在执行林业政策方面。一方面在源头区天然林自然封育,禁垡禁牧；另一方面对水源涵养林建设区，实施天然林保护，提高林分质量；而且每年都要完成一定面积的造林、封育等植被保护和恢复任务，造成我县部分贫困群众“守着金山要饭吃”。经统计，禁垡使我县财政收入直接减少1934万元，依附于林业产业和农林收入减少6.1亿元。禁牧，严格执行牛羊舍饲圈养，10年间，全县羊、牛存栏量分别减少了50万只、5.3万头，仅此一项，全县农民人均每年减少收入近400元。
其次，企业关停，项目受限，发展后劲不足。清原负有为下游大中城市保护水源和生态的特殊使命，国家及省对我们地区的矿产业实行限制开发政策，在一定层面上也体现了“政策致贫”现象。据统计，进入新世纪以来，我县先后关停企业120家，直接损失：造成死滞资产1.6亿元，减少产值3.85亿元，税金3000多万元，下岗职工4500人；取消了34个可能造成水源污染的经济合作项目，造成每年损失利税几千万元；间接影响：农村富余劳动力和城镇下岗职工临近就业难,只有采取曲向就业——外出务工，造成留守儿童增加，为家庭及社会增加了极大经济负担。这对梦想着“以工致富”的清原而言，无疑是一种难以承受之痛。
第三，合村并屯，撤园并校，区域发展失衡。清原县由原来的264村合并为目前的188个行政村。一部分自然和经济条件较薄弱的村合并到较富余的新村，这类村(合并后成为新村的一个居民组)合并后既脱了新村的后腿，又没有得到扶贫政策的扶持，既是新一轮扶贫开发工作的盲点也是硬骨头。按照目前每村每年50-60万元的扶贫资金投入，不能在短期内将需要扶持的低收入人群全部覆盖，更难以从根本上解决低收入人口脱贫问题和农村基础设施条件改善问题，造成同乡镇内区域发展不平衡。我县自2006年实施撤园并校规划，初中现已从原来的22所校园合并为目前的14所；小学已从原来的91所校园合并为目前的50所。撤园并校为我县部分偏远山区的中、小学生带来极大不便，致使一些贫困家庭的孩子上学难、辍学多，两后生逐年增多，经济负担加重，文化素质提高缓慢，接受先进技术及科技成果的能力差，自然也就成为贫困的一个重要因素。
第四，自然灾害频发，因灾返贫、因灾致贫增多。我县位于我省东部山区，旱涝不均，大面积受灾的年份较少，但局部灾害时有发生，由于部分行政村的经济基础薄弱，基础设施建设有待改善，抵御自然灾害能力不强，每逢灾害发生，均有不程度的返贫现象发生，大灾大返贫，小灾小返贫。此外，我县频发性灾害多数是水灾，灾后恢复政策主要倾向于浑、清、柴、柳四大主干河流，处于支流沿岸的村屯得不到彻底整治，因灾返贫和因灾致贫的人口多数是居住在支流沿岸。经统计，全县已实施的省定贫困村因灾返贫的有13个村，因灾致贫的16个村，返贫和致贫人口约在1.5万余人。
四、脱贫措施及对策
1、加大移民搬迁扶持力度
我县自1999年开始实施移民扶贫工程，县委、县政府本着“统筹规划，突出重点，分步实施”的原则，坚持有利于移民户的脱贫致富，便于偏远山区的开发建设和生态保护，充分尊重民意，在群众自愿、选好新址、量力而行的前提下，逐步使分散居住在偏远山区的群众向中心村(屯)和小城镇集中，切实解决他们行路难、就学难、就医难、饮水难、住房难等问题，改善生产生活条件，保护自然生态环境，确保移民群众搬得出、稳得住、能致富，有计划、有组织、有步骤地实施移民工程。全县已建移民小区14个，累计实施搬迁户数1441户。经统计，县域内仍有900多户居住偏远山区，严重影响村屯规划与环境优化，而且家境相当贫困，加上近年来物价上涨因素，我县移民扶贫工作难度逐年增大。按政策每户可得到省财政补助1.5万元,市、县配套各0.5万元，但常常受地方财政状况的制约而无法及时、足额到位。据测算，目前农村建一座80平米新房的成本大约需要8万元左右，如国家能对特殊类型的少数民族贫困县，尤其是水源地涵养县，将补助政策调整到4万元/户，以解决我县移民搬迁户的现实需求与资金缺口的矛盾。若按900户计算，除省投入外，需国家投入2250万元。
2、加大龙头企业和专业合作组织的扶持力度
我县省级扶贫龙头企业7个，均从事农产品深加工行业，平均带动农户2000户以上；涉农专业合作经济组织187家，为种养业农户产前、产中及产后各环节起到了关键作用。由于我县地形地貌特点，决定了我县农业产业化发展水平比较低，存在着产业集约化程度低、龙头企业规模小且数量少、产业链条短、龙头企业带动力弱、社会化服务明显滞后等诸多问题，导致农村经济总量小、水平低、质量差、效益低；同时，全县农村贫困地区的主导产业仍是传统的种养业，且不同乡村的产业结构大同小异，并未突出本地特色和优势，因而，弱化了其产品的市场竞争能力，同时也影响了农民增收致富。所以，还应继续加大产业扶贫力度。一方面，围绕基地建设，搞好企业与农户的利益联结。根据各类扶贫龙头企业的市场需求，结合贫困地区的资源优势，采取“公司+基地+农户”的方式，把发挥龙头企业的带动作用和基地建设结合起来，围绕龙头企业建设产业化基地，在贫困地区初步形成了具有地方特色的支柱产业。同时，注重在龙头企业与贫困农户的对接，协调龙头企业与贫困户逐步建立起紧密型的利益联结机制，确保实现利益共享、风险共担，为企业创造良好的政策环境和投资环境，真正形成以市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户，产供销一条龙、农工贸一体化的产业化格局。另一方面，通过政策与资金的扶持，进一步壮大专业经济合作组织与农村经纪人队伍，拓宽农产品销售渠道，解决销售难问题，实现农产品到商品的转变，通过行业协会发布信息、培训会员、中介服务、产品销售，使清原县逐步走出一条“品牌托起市场，市场带动龙头，龙头联系基地，基地致富农户”的路子。此项工程的实施，在贷款贴息、到户贴息、致富基地建设等专项扶贫方面需资金2300万元。
3、加强农村贫困劳动力转移培训工作
我县是“八山一水半分田，半分道路和庄园”，人多地少，农民大多每年还是“两个月过年，三个月种田，七个月休闲”。围绕农民增收，实现农村剩余劳动力转移仍然面临困难。如公共信息渠道不畅、政策支持力度不够、培训经费不足、技能培训项目不多、打工者素质不高、提供岗位和维权服务不适应社会需求等关键问题，严重阻碍了“以大发展推动大转移，以大转移促进大发展”战略实施。一方面，加强就业培训，提高农民素质。加快农村劳动力转移的重点是农民技能培训和自身素质的提高。适应劳务输出由体能型向技能型、粗放输出向品牌输出转变，遵循“不培训不输出”的原则，按照现代产业工人的要求，加大培训力度，建立多层次的培训体系，推行“订单培训”，多渠道筹措培训经费，解决好劳动力有处学、愿意学、和学得起的问题，不断提高培训效果。通过加强劳动力培训，使其成为思想上进、业务熟练、行为端正、诚实守信、爱岗敬业的新型蓝领工人。另一方面，培训是手段，转移是目的。既要根据用人单位的需要，抓好就业技能订单式培训，促进异地转移，又要广泛开展农业科技和创业知识培训，推动就地转移；既要抓好“短平快”培训，实现及时转移，又要着眼长远，提高劳动者的素质和本领，实现适时转移。使之长短结合，内外兼顾，相互促进，持续发展。总之，劳动力转移培训是项系统工程，涉及多行业、多部门、多层面的人群，是增加农民收入最直接、最有效的措施和途径之一。如果每年仅靠省市县三级投入的50万元，难以完成我县扶贫又扶智的工作思路。因此，需对培训机构、培训方式、受训人员补助等方面加大投入，申报专项资金500万元。
针对东部山区这种特殊贫困的少数民族地区，建议国家相关部门应站在维护和谐稳定、促进区域协调发展的高度，认真对待少数民族地区的这种贫困问题，尽快将这一地区确定为特殊类型贫困地区，结合《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，纳入“十二五”扶贫开发规划，给予重点扶持。
